Por Luis Fernando Acebedo Restrepo
(Artículo presentado al Concejo de Manizales con fines de publicación el día 13 de marzo de 2013)
En un artículo publicado recientemente en la Revista “Civismo” de la SPM de Manizales[1] a propósito del centenario de esta importante institución cívica, desarrollé brevemente un análisis sobre los diferentes procesos de planeación urbana y regional en las ciudades del Eje Cafetero, desde los años 30 hasta hoy. Me interesaba sobre todo demostrar cómo a lo largo del siglo XX ha habido muchos planes en el Eje Cafetero pero muy poco ordenamiento territorial, muchas obras pero muy poca cultura de la planeación (Ver Gráfico 1).
Gráfico 1. Experiencias de Planeación en el Eje Cafetero
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Fuente: Elaboración propia.
El resultado que hoy podemos evidenciar, particularmente en Manizales, es la persistencia de un desarrollo urbano desregularizado a partir de la expedición de códigos y acuerdos municipales inspirados en el desarrollo predio a predio. Los planes –en el mejor de los casos- han servido de referente socio-espacial al municipio, aunque continúa prevaleciendo el criterio de la desregulación en beneficio de los negocios inmobiliarios de iniciativa privada, con consecuencias dramáticas en la construcción y fortalecimiento de lo público como criterio fundamental para garantizar la sustentabilidad del territorio y de quienes lo habitan.
Aún hoy, luego de más de 15 años de aprobada una de las leyes más progresistas de desarrollo urbano, no ha sido posible cambiar esa tendencia por otra que armonice la iniciativa privada con los máximos intereses públicos y colectivos de las ciudades y sus territorios, como ha sido el interés de la ley 388/97. Y todavía está por verse la capacidad de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial para armonizar los conflictos intermunicipales y servir de catalizador para avanzar hacia un país de regiones como nos lo enseña la dinámica global, pero especialmente las realidades socio-económicas y culturales del territorio Eje Cafetero.
Por lo pronto, el mayor dinamismo del ordenamiento territorial parece reflejarse en el empleo de dos instrumentos importantes, pero limitados, sobre todo si se conciben al margen de los principios del ordenamiento territorial, es decir, de la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Estos instrumentos son: los Macroproyectos (art. 114, ley 388/97) y las Asociaciones público-privadas (art. 18 de la ley 1508/12).
En general estos instrumentos están concebidos para facilitar las sinergias entre capital público y privado en beneficio de grandes obras de infraestructura o grandes proyectos urbanos que requiere el ordenamiento territorial dentro de sus estrategias de mediano y largo plazo por la complejidad de su gestión. Sin embargo, en algunos casos, una interpretación equivocada sobre la manera de llevarlos a la práctica ha desviado el propósito y generado mayores conflictos sociales y ambientales. Me refiero, por un lado, a la intención de re-centralizar las funciones del ordenamiento territorial al pretender que los Macroproyectos de Interés Social Nacional tuviesen mayor jerarquía que los POT, asunto que resolvió la corte constitucional (Sentencia C-149/2010) protegiendo los principios de autonomía, coordinación, concurrencia y subsidiariedad; y por otro, a las malas prácticas de contratación que conllevan una inadecuada distribución de los riesgos, sobrecostos o adiciones presupuestales, corrupción de contratistas y/o funcionarios públicos[2] en grandes proyectos urbanos, aeropuertos, carreteras y sistemas de movilidad, entre otros.
Los argumentos hasta aquí expuestos me llevan a pensar que el mayor reto que tiene Manizales en la segunda generación de su POT está en el desarrollo de los instrumentos de planeación-gestión para dotar a la municipalidad y a los particulares de herramientas claras de actuación urbanística en un contexto de ordenamiento territorial muy firme en términos de sus sistemas estructurantes y relativamente flexible en la planeación y gestión de sus proyectos urbanos.
Lo que ha sucedido hasta ahora es todo lo contrario, un ordenamiento territorial completamente desregularizado y unos códigos de urbanismo y construcción inflexibles que determinan previamente las posibilidades de desarrollo de los predios impidiendo el uso de instrumentos de financiación y gestión de la ciudad, especialmente la aplicación del cobro de la plusvalía urbana y el reparto equitativo de cargas y beneficios para proyectos urbanos de mediana y gran escala. En ese contexto, los promotores privados presionan y actúan sobre la expansión del suelo urbano aprovechando los vacíos y contradicciones del ordenamiento territorial; los propietarios de inmuebles, por su parte, desarrollan o mejoran sus predios con altas dosis de informalidad y de ilegalidad; y finalmente, el sector público se vuelve un testigo mudo de esta realidad, pero con el agravante de que no puede –o no quiere hacer nada- para asumir el liderazgo de la función pública del urbanismo. Bajo estas características, el ordenamiento territorial se hace inviable, y las ciudades se convierten en canteras de generación de plusvalías urbanas que se distribuyen de la forma más inequitativa a que haya lugar, es decir, por apropiación privada pero sin ningún esfuerzo adicional, tan solo por las inversiones que hace el Estado en la construcción de infraestructuras.
Es necesario dotar al ordenamiento territorial de instrumentos de gestión para hacerlo operativo. Sería la primera contribución a un proyecto colectivo de futuro que pudiera construirse a partir de un proceso de planeación-gestión permanente y multiescalar, ya no solo de las ciudades sino de la región. La región como la esencia de nuestro destino común. Un proyecto que parta del bienestar social y colectivo, es decir, de la gente; construya territorio subregional y regional desde una perspectiva ambiental; articule el sistema urbano a partir de reconocer su carácter polinuclear; genere valor agregado industrial y agroindustrial basado en el conocimiento y en las potencialidades regionales del territorio; cree empleos estables y reconozca la diversidad cultural y social. Ese es en mi opinión el verdadero proyecto por el cual debemos trabajar, el Paisaje Cultural Cafetero que podemos entregarle a las generaciones futuras.
[1] Acebedo Restrepo, Luis Fernando (2012). Visión planificadora en el centenario de Manizales. En: Revista Civismo N°451, abril-junio, pp12-17, Sociedad de Mejoras Públicas de Manizales. Disponible en: http://smpmanizales.blogspot.es/1341143220/vision-planificadora-en-el-centenario-de-manizales./
[2] Observatorio Legislativo (2012). Asociaciones Público Privadas. Ley 1508 de 2012. En Boletín N° 197, febrero de 2012. Disponible en: http://www.icpcolombia.org/archivos/observatorio/boletin_197. Consultado el 10/03/2012
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